La centralización de políticas redefine el papel global de la cadena de suministro de China: observaciones basadas en un nuevo estudio de Stanford

Introducción: cuando el “campo de pruebas” se convierte en “campo de ejecución”

El milagro económico de China en las últimas décadas proviene en gran medida de un modelo de gobernanza de “aprender haciendo”: los funcionarios locales probaban nuevas políticas en sus jurisdicciones como si fueran empresarios; las experiencias exitosas se difundían horizontalmente y eran replicadas por otras ciudades, y finalmente el gobierno central las adoptaba y promovía en todo el país. Este mecanismo de innovación de políticas de abajo hacia arriba permitió a la industria manufacturera china adaptarse rápidamente a los cambios de la demanda mundial y formó una red de cadenas de suministro sumamente flexible. Sin embargo, un estudio publicado recientemente por el SCCEI de la Universidad de Stanford muestra que, desde 2013, el centro de gravedad de la formulación de políticas de China se ha inclinado notablemente hacia el nivel central; el papel de los gobiernos locales ha pasado de “experimentadores” a “ejecutores”, y este cambio está modificando silenciosamente la lógica subyacente de la economía china y transmitiéndose a las cadenas de suministro mundiales a través de los canales comerciales y de inversión.

El cambio que revelan los datos: del 80 % de innovación local al 40 % de directivas centrales

El estudio, basado en el análisis de más de 116 000 documentos de políticas del período 2004-2020, descubrió que aproximadamente el 80 % de las políticas chinas se originaban en las localidades, no en Pekín. De ellas, el 68 % fueron replicadas por al menos otras cuatro ciudades dentro de tres años, y el 24 % de las innovaciones locales terminaron siendo elevadas a proyectos piloto o directivas nacionales. Sin embargo, después de 2013 la situación dio un vuelco: la proporción de directivas centrales de arriba hacia abajo en el conjunto de políticas locales aumentó de alrededor del 30 % a más del 40 %, un incremento cercano al 40 %; el número de ciudades alcanzadas por una política central típica en tres años pasó de unos 10 a casi 30, mientras que el alcance de difusión de las políticas locales espontáneas se mantuvo estable en unas cinco ciudades. Aún más decisivo: la probabilidad de que los gobiernos locales copiaran textualmente las políticas centrales se duplicó después de 2013 — el margen para la adaptación flexible dio paso a una ejecución uniforme.

La reconfiguración de los incentivos de los funcionarios: la innovación cede ante el cumplimiento

La aceleración de la centralización de las políticas tiene su raíz en la reconfiguración de la lógica de ascenso de los funcionarios locales. Los datos muestran que, antes de 2013, los funcionarios que impulsaban innovaciones locales o políticas de difusión horizontal tenían una probabilidad de ascenso aproximadamente un 8 % mayor; después de 2013, esa “prima por innovación” desapareció y fue sustituida por una “prima por cumplimiento”: los funcionarios locales que ejecutaban las políticas centrales con mayor rapidez e integralidad tenían una probabilidad de ascenso también en torno a un 8 % mayor. Tras la intervención de los grupos directivos interdepartamentales liderados por el centro, el ritmo de la experimentación local se desaceleró notablemente o incluso se revirtió. Esto significa que los funcionarios locales ya no tienen incentivos para probar, errar y corregir sobre la base de las condiciones industriales de su territorio, sino que prefieren cumplir las tareas asignadas por el gobierno central de una manera políticamente segura. Para las cadenas de suministro, esto implica que las políticas industriales, que antes eran ricas en matices y se adaptaban a las condiciones locales, tenderán a converger y perderán su capacidad de respuesta precisa a los segmentos de nicho del mercado mundial.

El costo económico directo de la centralización: 400 000 millones de yuanes en pérdidas anuales de producción industrialEl estudio compara las políticas industriales de arriba abajo del gobierno central con las políticas locales autónomas, y evalúa en qué medida se ajustan a la base de la cadena de suministro local y a la estructura de inversión privada. Los resultados muestran que las políticas de arriba abajo presentan un «déficit de adaptación» de entre el 18% y el 22%. Un caso típico es que los proyectos de energía eólica promovidos por el gobierno central se ubicaron en provincias con escasez de recursos eólicos, creando numerosos «parques eólicos fantasma». Según las estimaciones del modelo, esta falta de correspondencia provoca cada año una pérdida de aproximadamente 400.000 millones de yuanes en producción industrial, 32.000 millones de yuanes en exportaciones y una reducción de unas 750 patentes. Aunque la centralización reduce las fricciones competitivas entre los funcionarios locales, los beneficios derivados solo compensan menos de una cuarta parte de las pérdidas; la relación entre el costo total y el beneficio supera el 4 a 1.

Canales de transmisión de la cadena de suministro global

La posición de China en la manufactura global no está determinada solo por la mano de obra barata, sino que depende en mayor medida de la capacidad institucional de los gobiernos locales para responder rápidamente a las señales del mercado y ajustar el diseño industrial. La centralización de las políticas está erosionando esta capacidad y afecta a la cadena de suministro global a través de las siguientes vías:

Primero, la desaceleración de la iteración de productos y la actualización tecnológica. La reducción de la experimentación local implica que los ajustes de las líneas de productos orientadas a la exportación y la optimización de los procesos se ralentizarán. Las investigaciones muestran que las políticas centrales no son más eficaces que las locales a la hora de elegir industrias de alto crecimiento, mientras que las locales suelen ser más precisas para apoyar a las industrias con ventajas. Sin la sabiduría local, la ventaja de la «iteración rápida» de la manufactura china puede desvanecerse gradualmente.

Segundo, daño marginal a la competitividad exportadora. Aunque la pérdida anual de 32.000 millones de yuanes en exportaciones no es enorme en comparación con los billones de dólares del total de las exportaciones chinas, se trata de una pérdida de carácter institucional y persistente. En el contexto de la reestructuración de las cadenas de suministro occidentales, las empresas exportadoras chinas necesitan una mayor flexibilidad política para hacer frente al cambiante entorno arancelario y a las demandas de los clientes; y la centralización precisamente contrae ese espacio de flexibilidad.

Tercero, el aumento de la incertidumbre en las inversiones de la cadena de suministro. Cuando las empresas extranjeras consideran a China como una base de producción a largo plazo, evalúan la amabilidad de las políticas de los gobiernos locales y el soporte industrial complementario. Tras la centralización, el espacio de negociación entre el capital extranjero y los gobiernos locales se estrecha; las expectativas de política son más uniformes, pero también más rígidas. El estudio señala que las políticas centrales sí se concentran más en la seguridad nacional y en los sectores afectados por los controles de exportación de Estados Unidos. Esto significa que los factores de seguridad de la cadena de suministro se impondrán cada vez más sobre la lógica puramente de mercado; las barreras de inversión para el capital extranjero en ciertos sectores pueden aumentar, mientras que, en los sectores respaldados por el Estado, los inversores extranjeros se enfrentarán a requisitos de participación más directos.

Cuarto, obstrucción del modelo de transferencia escalonada de las cadenas de suministro regionales. La transferencia industrial entre el este y el oeste de China y la división cooperativa del trabajo entre los grupos de ciudades dependían antes de las estrategias diferenciadas de los gobiernos locales. La centralización de las políticas lleva a que cada localidad replique las mismas directivas centrales, lo que puede intensificar la competencia homogénea entre regiones y volver rígida la red nacional de cadenas de suministro, que antes era dinámica.

Equilibrio a largo plazo entre el enfoque estratégico y la pérdida de eficienciaCabe señalar que la centralización no está exenta de beneficios. Los datos de la investigación muestran que el gobierno central está, de hecho, más dispuesto a actuar en materia de seguridad nacional y objetivos ambientales, lo que en cierta medida ayuda a hacer frente al bloqueo tecnológico externo y a cumplir los compromisos del «doble carbono». Pero el costo es renunciar al orden espontáneo y a la redundancia innovadora inherentes a los experimentos locales. Cuando la cadena de suministro global entra en una nueva fase dominada por la regionalización y la diversificación, la centralización de las políticas en China ofrece a las multinacionales un entorno empresarial más predecible, aunque menos flexible. Las empresas deben ser conscientes de que el método anterior de obtener ventajas competitivas en la cadena de suministro mediante el «trato especial» a nivel local está perdiendo eficacia; identificar y aprovechar las direcciones industriales promovidas por el nivel central será cada vez más importante.

Conclusión: el cambio en la dinámica de las políticas es la próxima variable en la cadena de suministro global

Este estudio de Stanford aporta una perspectiva importante para comprender la economía china: la estructura de interacción de políticas entre el nivel local y el central es el mecanismo profundo que determina la resiliencia de la cadena industrial y la vitalidad de la innovación. A medida que China transita de una «economía de laboratorio» a una «economía de mando», los efectos de este cambio sobre la cadena de suministro global se irán haciendo evidentes en los próximos años. Para los investigadores del comercio, los planificadores de cadenas de suministro y las multinacionales, el giro en las prioridades y en los incentivos de las políticas chinas —al igual que factores visibles como los aranceles, la congestión portuaria y los costos de transporte marítimo— está reconfigurando el mapa del comercio mundial. Comprender esta tendencia es la premisa clave para anticipar la próxima ronda de reajustes en la manufactura global.

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*Este artículo reconstruye un marco analítico a partir de la investigación China Briefs publicada por el SCCEI de la Universidad de Stanford. Referencia original: The Consequences of Policy Centralization in China*