El costo para la cadena de suministro global de la centralización de políticas en China: el reequilibrio entre la innovación local y la eficiencia del comercio.

Del laboratorio local al comando central: el punto de inflexión clave del modelo de políticas de China

El ascenso de la economía china se ha beneficiado durante mucho tiempo de un mecanismo de innovación de políticas «de abajo hacia arriba»: los funcionarios locales fueron los primeros en experimentar y las experiencias exitosas se difundieron posteriormente por todo el país. Desde el sistema de responsabilidad contractual familiar hasta el programa de almuerzos gratuitos, esta gobernanza «de laboratorio» ha proporcionado un flujo constante de instituciones para el crecimiento. Sin embargo, un estudio de la Universidad de Stanford basado en 3,7 millones de documentos de políticas ha revelado que, desde 2013, Pekín ha reforzado significativamente su control sobre las políticas, y esta transformación está imponiendo costos económicos difíciles de ignorar al sistema industrial de China —e incluso a las cadenas de suministro globales—.

El «ciclo de vida de las políticas» que revelan los datos

Los investigadores construyeron una base de datos de 115 679 políticas únicas de China entre 2004 y 2020, y rastrearon el «ciclo de vida» de cada política: dónde se originó, cómo se difundió y si finalmente fue adoptada por el gobierno central. Los resultados contradicen la intuición del «diseño de arriba hacia abajo»: alrededor del 80% de las políticas aparecieron inicialmente a nivel de ciudad de prefectura, y no en Pekín. De ellas, el 68% de las innovaciones locales se replicaron, en promedio, en otras cuatro ciudades en tres años, y el 24% finalmente ascendió a programas piloto o directivas nacionales. Incluso después de que el gobierno central emitiera sus políticas, las localidades solían hacer adaptaciones en lugar de copiarlas mecánicamente. Esto indica que el trasfondo histórico del mundo de las políticas en China es la «experimentación local + difusión horizontal», y no un estricto mando vertical.

Después de 2013: el punto de inflexión hacia la centralización

El año 2013 es un claro punto de inflexión. La proporción de políticas «de arriba hacia abajo» en el conjunto de políticas locales aumentó de aproximadamente el 30% a más del 40%, un incremento superior al 40%. El «alcance» de las políticas centrales también casi se triplicó: antes de 2013, una política central típica cubría en promedio unas 10 ciudades de prefectura; a partir de entonces, cerca de 30. La probabilidad de que las localidades hicieran una «copia exacta» —en lugar de una adaptación localizada— de las políticas centrales también se duplicó. Aún más importante fue la inversión de los incentivos burocráticos: antes, los funcionarios que impulsaban la innovación local tenían una probabilidad de ascenso aproximadamente un 8% mayor; después, esa ventaja desapareció y, en cambio, los funcionarios que «ejecutaban las directivas centrales de manera más rápida y completa» pasaron a tener una probabilidad de ascenso un 8% mayor. La creación de los grupos de liderazgo centrales comprimió aún más el espacio para la experimentación local.

El costo cuantificado para las cadenas de suministro y las exportaciones

La consecuencia más directa de la centralización de las políticas es que estas «no se adaptan a las condiciones locales». Los investigadores compararon el grado de correspondencia entre las políticas industriales centrales y locales y la base local de cadenas de suministro y el stock de inversión privada, y descubrieron que las políticas de arriba hacia abajo tenían un grado de correspondencia entre un 18% y un 22% menor que las de abajo hacia arriba. Un ejemplo típico es que el gobierno central impulsó la energía eólica en provincias con escasos recursos eólicos, lo que dejó inactivos un gran número de «parques eólicos fantasma». Este desajuste causa cada año pérdidas de producción industrial de aproximadamente 400 000 millones de yuanes, pérdidas de exportación de 32 000 millones de yuanes y una reducción de unas 750 patentes. En otras palabras, si bien la centralización reduce la fricción de la coordinación interna, el daño que causa a la eficiencia económica supera con creces el ahorro que genera.

La disyuntiva entre «control» y «crecimiento» desde la perspectiva del comercio globalPara los compradores globales, los planificadores de cadenas de suministro y los observadores de políticas comerciales, las implicaciones de esta investigación van mucho más allá del ámbito de la gobernanza interna de China. China es el centro de la manufactura y las exportaciones mundiales; la flexibilidad de las políticas locales fue un mecanismo importante para responder rápidamente a la demanda del mercado internacional y cultivar ventajas comparativas en los clústeres industriales. Cuando el gobierno central prioriza la seguridad nacional y los objetivos ambientales, la sensibilidad de las autoridades locales a las señales de precios globales y a las dotaciones regionales puede verse debilitada. La pérdida de exportaciones no es solo una cifra contable; significa que algunos proveedores chinos podrían tardar más en lanzar productos adaptados a la demanda internacional, o bien desviar recursos hacia ámbitos no orientados al mercado. Para las empresas multinacionales, comprender la lógica endógena de las políticas chinas es más crucial que limitarse a seguir los aranceles o los tipos de cambio, porque la centralización de políticas está reconfigurando la senda implícita de la mejora industrial de China.

Tendencias a largo plazo: ¿un «intercambio» o un «rebalanceo»?

Los investigadores estiman que la relación costo-beneficio de la centralización supera 4 a 1. Esto no significa que la centralización carezca de valor: en ámbitos como la seguridad nacional y las industrias estratégicas, la coordinación central puede tener una importancia geopolítica insustituible. Pero, en términos de eficiencia económica general y competitividad comercial, China parece estar intercambiando crecimiento e innovación por un control político más estrecho. Que este «intercambio» se ajuste con el tiempo depende de cómo el liderazgo sopesa las presiones internas y externas. Para las cadenas de suministro globales, una China más predecible pero menos flexible, impulsada desde el centro, podría significar un entorno de políticas más estable, pero también podría significar menos innovación institucional incremental. Sea cual sea la dirección, las empresas globales deben incorporar el «grado de centralización de políticas de China» como una variable de largo plazo en la evaluación de riesgos de la cadena de suministro.

Fuentes de información

Este artículo se basa en el resumen de investigación «The Consequences of Policy Centralization in China» publicado por el Centro de Stanford sobre la Economía y las Instituciones de China (SCCEI). La investigación original fue realizada por Kaicheng Luo, Shaoda Wang y David Y. Yang, y fue publicada por la NBER. Para obtener información completa, consulte: https://sccei.fsi.stanford.edu/china-briefs/consequences-policy-centralization-china