Protection à l'importation, relance des exportations : la logique de rééquilibrage de la politique commerciale de l'UE

Le débat sur les perspectives économiques de l'UE est depuis longtemps dominé par un mot-clé : l'écart de compétitivité. La chaîne narrative est généralement la suivante — coûts énergétiques élevés, investissement insuffisant dans l'innovation, charge réglementaire lourde, démographie défavorable, qui conduisent l'Europe à prendre progressivement du retard dans la compétition avec les États-Unis et la Chine. La conclusion politique qui en découle semble également logique : il faut exporter plus agressivement, conquérir une plus grande part du marché mondial, afin de compenser la faiblesse de la dynamique de croissance interne.

Cependant, cette façon de penser qui fait de la compétitivité elle-même un objectif pourrait bien égarer l'Europe. Paul Krugman avertissait dès 1994 que la compétitivité est une obsession dangereuse. L'amélioration du niveau de vie dépend principalement de la croissance de la productivité intérieure, et non des performances à l'exportation par rapport aux autres pays. Pour l'UE, la véritable contrainte n'a jamais été « d'exporter trop peu », mais bien la lenteur de la croissance de la productivité, ainsi que les risques croissants pour la sécurité économique ces dernières années.

Si l'on fait de la productivité le sujet central, le centre de gravité de la politique commerciale doit nécessairement se déplacer. Lorsque la prospérité d'un pays provient de l'amélioration de l'efficacité de la production, la plus grande valeur du commerce réside dans — non pas ce que nous vendons, mais ce que nous pouvons acheter. Les importations sont une véritable acquisition de ressources, tandis que les exportations ne sont qu'un moyen de paiement. Cette logique mérite d'être particulièrement réexaminée à l'ère des chaînes de valeur mondiales.

Pourquoi les importations sont le véritable bénéfice du commerce

Les canaux par lesquels le commerce améliore la productivité passent presque entièrement par les importations. Les machines et équipements, les produits chimiques, les composants clés, l'énergie, ainsi que les technologies et les connaissances intégrées dans ces intrants, sont des conditions nécessaires à la montée en gamme industrielle. Les importations apportent également une pression concurrentielle qui contraint les fournisseurs nationaux à améliorer leur efficacité. En d'autres termes, la qualité, le coût et la fiabilité des importations affectent directement la frontière des possibilités de production de l'ensemble de l'économie.

Du point de vue de la sécurité économique, protéger les importations signifie protéger la capacité de l'Europe à accéder à ces éléments clés. Ce que l'on appelle « protection du commerce » ne devrait pas consister à protéger les intérêts particuliers des exportateurs nationaux, ni à cibler un quelconque solde commercial. La véritable protection consiste à garantir que les canaux d'importation restent ouverts, diversifiés et contestables — c'est précisément cela qui constitue le fondement de la préservation du système productif, de la capacité d'innovation et de l'autonomie stratégique. Le rapport Draghi, en décrivant les défis de compétitivité de l'Europe, souligne explicitement que « l'amélioration de la sécurité et la réduction des dépendances » sont directement liées à la « dépendance aux importations, des matières premières aux technologies avancées », et appelle à construire une véritable politique économique extérieure par le biais d'accords commerciaux, d'investissements, de réserves dans les domaines critiques et de partenariats.

La réalité des chaînes d'approvisionnement mondiales : les exportations dépendent des importations

L'industrie manufacturière moderne n'est plus depuis longtemps un système isolé fonctionnant en solitaire. Les comptes de la valeur ajoutée du commerce international montrent que de nombreux produits exportés contiennent eux-mêmes une grande quantité de biens intermédiaires et de services importés. Une éolienne produite en Europe peut utiliser des aimants en provenance de Chine, des roulements de Corée du Sud et des systèmes de contrôle des États-Unis. Si le maillon des importations est interrompu, la capacité d'exportation s'effondre également. Par conséquent, garantir les importations revient en réalité aussi à protéger les exportations.L'impact macroéconomique d'une interruption des importations va bien au-delà d'un seul secteur. Les goulots d'étranglement dans les chaînes d'approvisionnement se propagent le long des réseaux de production, font monter les coûts et les prix, et déclenchent des réactions en chaîne dans de multiples secteurs. L'expérience inflationniste depuis 2021 a montré que les ruptures d'approvisionnement ne sont pas un problème localisé, mais une variable centrale qui affecte la stabilité globale des prix et le niveau de production. En comparaison, les pertes à l'exportation, bien que douloureuses, sont souvent concentrées dans des industries et des régions spécifiques. Pour les décideurs politiques, protéger les importations d'intrants intermédiaires clés a davantage une signification de « protection systémique » que de défendre abstraitement le volume total des exportations.

Quand l'exportation devient-elle en revanche prioritaire ?

Il faut reconnaître qu'il existe des exceptions où l'exportation doit passer en premier. Le cas le plus typique est la contrainte de financement extérieur : lorsque les entrées de capitaux se tarissent et que les réserves de change sont limitées, un pays peut être incapable de payer les importations nécessaires ou de rembourser sa dette extérieure. Dans ce cas, protéger les recettes d'exportation revient à protéger la condition financière des importations futures. Cette situation est particulièrement grave pour les économies dépendantes des produits de base et les petites économies ouvertes, et c'est une vulnérabilité que la CNUCED a longtemps soulignée.

Une autre exception concerne les secteurs spécifiques où le marché d'exportation comporte des coûts irrécupérables élevés. Une fois qu'on en sort en raison d'un choc, reconstruire les relations clients et les parts de marché exige un investissement à long terme. Compte tenu de cet effet d'hystérésis, maintenir une présence à l'exportation en temps de crise a une valeur stratégique. Mais ces exceptions ne doivent pas brouiller le principe fondamental : dans la plupart des cas, la continuité et la diversité des importations sont l'objectif de politique de premier ordre pour préserver la sécurité économique et la productivité.

La pratique politique de l'UE : protège-t-elle les importations ?

Les ajustements de la politique commerciale de l'Union européenne au cours des quinze dernières années ont en réalité déjà partiellement reflété l'idée de protéger les importations. Face à la résurgence des politiques industrielles dans le monde, à l'utilisation abusive des instruments tarifaires et à l'affaiblissement des mécanismes multilatéraux, la réponse de l'UE peut se résumer en trois étapes : premièrement, limiter autant que possible le recours à des droits de douane élevés, afin d'éviter de grever les importations nécessaires de coûts supplémentaires ; deuxièmement, promouvoir la diversification des sources d'approvisionnement, afin de réduire la dépendance à l'égard d'un seul pays ou d'une seule région ; troisièmement, étendre les capacités de production nationales dans les domaines stratégiques les plus sensibles, afin de réduire les risques de dépendance externe.

L'orientation de ces mesures est en forte cohérence avec le cadre de la « protection des importations ». Limiter les droits de douane signifie réduire le coût des importations, la diversification renforce la résilience des canaux d'importation, et le développement des capacités de production nationales permet de combler les lacunes les plus critiques. En outre, le réseau d'accords commerciaux que l'UE a activement promu ces dernières années constitue, par essence, une garantie institutionnelle pour les canaux d'importation. Il reste toutefois une tendance digne de vigilance dans la conception des politiques. Sous le récit de l'« autonomie stratégique », les politiques industrielles dans certains domaines pourraient glisser vers le protectionnisme, en remplaçant la logique de la concurrence ouverte par une logique de préférence pour la production nationale, ce qui précisément affaiblirait les doubles bénéfices d'efficacité et de sécurité apportés par les importations.

Rééquilibrage : de l'orientation vers l'exportation à la résilience des importations

L'UE a besoin d'un rééquilibrage de son modèle de croissance. Depuis longtemps, la demande extérieure et les exportations nettes jouent un rôle excessif dans la croissance européenne, tandis que la consommation et l'investissement intérieurs sont relativement faibles. La pandémie de COVID-19 et les conflits géopolitiques ont exposé la fragilité de cette structure : une croissance trop dépendante des exportations, plutôt que tirée par la demande intérieure, laisse l'Europe sans amortisseur face aux fluctuations mondiales.Le rééquilibrage ne signifie pas renoncer aux exportations. Au contraire, une Europe à la productivité vigoureuse sera naturellement compétitive sur le marché mondial. L'essentiel est que l'action publique se concentre sur l'amélioration de la productivité intérieure, l'approfondissement du marché unique, l'élargissement du financement de l'innovation et le renforcement de la résilience des importations, plutôt que de faire de la croissance des exportations une fin en soi. Lorsque les entreprises européennes peuvent accéder efficacement aux meilleurs intrants mondiaux, leur compétitivité à l'exportation en découlera naturellement.

À l'heure où la mondialisation entre dans une nouvelle phase, le débat sur la politique commerciale doit dépasser la simple dichotomie entre « ouverture » et « fermeture ». La véritable ouverture consiste à gérer activement les dépendances, à garantir l'accès aux routes critiques et l'existence de plans de secours. La nouvelle acception du protectionnisme commercial n'est pas de protéger des secteurs spécifiques de la concurrence, mais de protéger l'ensemble de l'économie contre les ruptures de chaînes d'approvisionnement. C'est précisément ce processus de transition conceptuelle que traverse l'Union européenne — bien que le chemin soit ardu, la direction s'est déjà dessinée.

L'économie mondiale passe d'une logique de priorité à l'efficacité à une logique accordant une importance égale à la sécurité et à l'efficacité, et les flux commerciaux sont en train d'être redessinés. Pour l'Europe, la prospérité future ne dépendra plus de la capacité à vendre davantage, mais de la capacité à accéder aux ressources mondiales à moindre coût et avec plus de stabilité. Protéger les importations, c'est protéger la place de l'Europe dans le monde.